程世东，国家发改委综合运输研究所，城市交通运输研究中心主任
2018年5月24日在“停车场投资建设与运营管理实务（北京）研讨班”的发言
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2017年中国停车行业发展
1 政策投资环境
国家层面出台政策和推进措施相对较少。2017年3月，国家发改委确定北京、深圳、成都、苏州、贵州省荔波县等5个城市为第一批城市停车场试点示范城市开展先行先试。2017年7月，住房和城乡建设部发布《关于开展城市停车设施规划建设督查工作的通知》。
地方层面政策完善和具体推进工作较多，政策数量创新高。
2017年政策和投资环境：广度上明显扩大，深度有一定推进。
✔ 政策方面，土地分层出让、产权登记制度等重要的、需要国家层面出台的细化政策尚未出台：南昌等个别城市对产权登记有规定，太原、烟台等个别城市对地下空间出让有规定。
✔ 投资环境方面，停车执法作为改善投资环境的关键举措，仅有珠三角、长三角区域内少数几个大城市相对严格，如深圳、上海、广州、杭州、南京等，多数城市改善并不明显。
一些积极、有益的探索：
公安部交通管理局在《2016年道路交通管理工作要点》中强调加强停车管理，并持续开展违法停车乱象集中整治行动；北京市主要领导多次强调加强停车执法，并计划成倍增加停车执法人员数量，若此举能够真正落实，将在全国范围内产生显著示范作用；安徽芜湖、宣城等城市已经开始落实中央城市工作会议精神，推动城管部门参与到停车执法当中，预计将有效充实执法力量、改善执法效果。
2 行业发展状况
项目建设速度较为平稳，未出现爆发式增长，主要有两种类型：
✔ 一些城市继续通过城投企业等社会投资主体推进具体停车场项目建设，示范性、探索性项目。
✔ 机关、企事业单位解决自身停车难问题而建设停车项目。停车产业规模增长，但由于改善了小汽车出行环境，进一步刺激小汽车出行需求，加剧交通拥堵。
对缓解停车难和推动停车产业化至关重要的老旧小区停车和PPP模式，部分城市仍在持续探索，但尚未出现可复制、可推广的成熟模式。
其他工作开展：
✔ 一些城市继续推进停车规划编制和停车资源调查，深圳、北京已完成并对外发布结果（深圳全文发布）。
✔ 停车智能化推进较快：企业推进公共停车场停车智能化；越来越多城市政府开始大力推动路内停车收费智能化，预计在未来几年此趋势将更加明显。停车智能化技术基本成熟、企业积极参与，政府推动相对容易、见效快。
路内停车智慧化改造，对提升路内停车管理水平、杜绝停车收费跑冒滴漏、增加地方政府收入等均有重要意义，既为将来城市停车精准化管理奠定了良好基础，也为老百姓停车带来了便利。目前，天津、深圳、武汉等城市已全部完成或基本完成，北京完成4000个车位的路侧停车电子收费示范工程，石家庄、潍坊等一批城市也都在积极推动。
3 社会投资热情
越来越多的大型国企对停车行业投资予以关注，产业金融资本对停车行业的关注度也越来越高。
✔ 越来越多的大型国企予以关注：首钢、中国建筑、中国中铁、葛洲坝等企业自2016年开始进入：他们看重城市停车行业的广阔前景，拓展多元化、可持续的新投资领域。
这些企业规模较大、实力较强，多以打造城市级的停车全产业链为发展目标，从停车设施规划、智能化停车装备、停车设施运营等方向，为破解城市停车难题提供整体解决方案。但由于停车行业业主相对分散、规模较小，且上述企业缺乏停车领域经验，目前在城市级停车全产业链构建过程中也面临较大挑战。
✔ 产业金融资本关注度也越来越高：2016年万达集团以15.5亿元注入ETCP；2017年阳光海天获15亿人民币融资。
资本所看重的，主要是当前停车资产尚处价值洼地以及停车行业不可逆转的智能化趋势。资本对停车场投资建设鲜有涉足，也从侧面反映出产业化政策环境还不够成熟，有待进一步推动完善。
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地方政策的创新与完善
1 总体思路与建设重点
大多数城市秉承国家思路，个别城市不同。
政策题目：推进公共停车场建设的指导意见等。容易让人理解以及实际中也更多是在商场、写字楼周边停车场，忽略居住区停车问题。
建设重点：“优先在大型商场、超市、医院、学校、文化体育场馆和交通枢纽等规划建设停车场。”“停车位供需紧张的区域和公共交通枢纽附近，应当规划建设公共停车场”“市住建部门在制定城市建设规划时，在保证交通畅通的条件下，应尽量多设置临时性免费停车场所。”
2 土地保障与出让
江西省《关于进一步完善城市停车设施规划建设管理工作的指导意见》中相对比较详尽；《大连市市区停车场建设用地管理实施办法》则属于专门政策。
大多数城市：鼓励功能搬迁腾退用地、闲置用地等用于停车建设，采用划拨、出让、租赁等多种形式供地；尽可能不变更土地性质，不纳入容积率。
多个城市明确鼓励分层出让，部分省市对地下空间开发做了具体要求：如“地下停车库基底面积占公园绿地（面积大于0.5公顷的）面积最大比例不宜超过60%”—江西
部分城市对土地出让价格做了明确。
（1）对于地上立体开发的情况：“对于采取底层架空层设置停车位的，可不计入经营性建筑面积，不收取土地价款”——上海
（2）对于利用地下空间的情况：“停车场用地出让价按同一区域商业容积率1.0土地评估价的20%核算，地下空间按同一区域商业容积率1.0土地评估价的10%核算”——太原市
“地下空间建设项目符合国家划拨用地目录的，可以划拨、并免收使用权价款。公开出让的，按照相应工业基准地价的10%确定楼面地价”——烟台市
湖南郴州《城市规划区地下停车位建设利用管理办法（试行）》，出让价格更精细化，既分不同土地类型，还分不同层级：“地下一层、地下二层出让价格可分别按同地段同用途标定地价的20%、10%确定；地下三层及以下部分不收取土地价款。”
（3）成都按投资主体进行分类
全资国有平台公司投资建设，可采用行政划拨或协议方式供地，出让金按所在区域商业用地基准价的20%收取；社会资本投资新建采取招拍挂方式公开出让，土地出让的起始（叫）价可根据城市公共停车设施客观收益情况评估并合理确定，其中地下公共停车设施用地可按出让公共停车设施用地使用权评估价格的70%确定。
——不同土地出让价格最终带来的可能是收费价格上的不公平竞争。
（4）对于自有土地进行增建立体停车设施
大部分城市像西安规定的一样，“企事业单位利用自有用地建设公共停车场（库），不再收取因改变用途或增容涉及的土地出让金等地价”；深圳市规定“增加停车设施属于增加建筑面积的，按规定计收地价；不属于增加建筑面积的，不计收地价”。
利用自有土地建设停车设施，如何建设、收益如何分配？
重庆万州规定具有一定的代表性和借鉴性：“利用党政机关、事业单位自有用地建设停车场的，单位自用停车场部分由业主单位自行投资，用于单位车辆停放；公共停车场部分采取合理模式建设经营，可以自行投资，也可按照国有资产管理模式开展合作经营或委托他人（单位）建设经营，公共停车场收入纳入非税收入管理，优先用于偿还投资，产生净收益后，由财政部门按25%返还土地权属部门”。
3 直接和间接补贴
✔ 商业配建方面：
多数城市在商业配建标准设定时存在偏向大型停车场的政策导向，不符合城市停车小规模、分散布局需求特点。
机械立体停车设施，由于难以确定其建筑面积或建筑面积较小，虽然也是集约化的设施，但很难享受到该政策，建议可按车位数确定商业配套面积。
✔ 建设补助方面：
（1）根据停车设施类型、建筑形式、地理位置等因素制定差别化补贴标准，每车位补贴金额从500元-30000元不等。
（2）补贴方式上，多数城市是直接补助，也有 “以奖代补”，如南昌市，还有的城市提出“资金补助一般以政府参股形式实施，相应收益循环用于停车场运营和维护”。
（3）从补贴标准看，立体停车明显高于平面停车设施，排除建筑成本方面考虑外，各地鼓励集约开发停车设施的政策导向也十分明显。
（4）对于补贴资金来源，上海提出“将机动车道路停车费一定比例用于公共停车设施建设”，成都规定“奖补资金市、区两级各承担50%”，杭州也同样是“市、区两级财政每年在预算中安排专项资金，市本级从土地出让收入计提的5%城管资金中安排20%资金专项用于公共停车场建设”。
✔ 税费减免方面：
大多数城市对建设环节和经营初期的一些费用予以减免。
“公共停车场建设项目建筑安装营业税地方实得部分全额安排给建设业主；正式运营之日起，前5年停车场经营收入营业税、企业所得税地方留成部分全额安排给建设业主，第6至10年按50%安排”——重庆市万州区
“独立建设的公共停车设施项目和建设项目按停车泊位配建标准超额配建的停车面积，全额免缴城市基础设施配套费”——福建南平市
4 PPP模式
绝大多数城市政策中都有强调，有的城市专门出台了文件，其中福建省和西安市的政策文件比较全面、深入，具有很强的可操作性。
《西安市公共停车场项目PPP合作实施方案》——“项目公司的股权结构为2∶8，其中市政府授权出资人代表以现金形式入股20%，社会资本以现金形式入股80%。”收益分配方面，提出“投资人收益超过上限收益，超出收益率部分，按照政府80%，投资人20%的比例进行分成”；另外，还对风险如何分担、控制等都有明确约定。
5 产权界定、转让与抵押
部分城市的政策中有比较明确的规定，但有较大差别，有的规定机械式立体停车泊位可以进行权属登记，有的把其排除在外；有的采取产权和所有权分离。
对权属的转让、抵押等也有不同的要求。
成都市规定——“公共停车设施（含机械式立体停车泊位）可依法进行权属登记；产权人可将其整体转让或抵押，但不得分割转让、部分抵押；配套商业设施部分应与公共停车设施整体转让或抵押，不得单独转让、抵押”。
郑州市规定——“社会投资新建地上停车场采取产权和经营权分离的方式（不含通过招、拍、挂形式获取土地建设的停车场），划拨用地上的停车场产权归政府所有，经营权由投资方负责经营管理。”
重庆市规定——“公共停车场项目可以办理房地产权证（机械式停车位除外），特许经营权可用于抵押融资，但不得单独以划拨土地使用权设置抵押”、“不得将公共停车泊位分零出售”等。
对于居住区停车位的销售、出租，大连出台了《关于规范管理居住小区配建地下停车场出售、出租行为的通知》，有较为详细的规定。
6 价格收费
现有地方性政策收费价格最多，都基本符合国家层面政策的原则和要求：
一是建立主要由市场决定价格的机制，逐步缩小政府定价范围，社会资本投资项目实行市场调节价；二是差别化定价；三是要求停车企业实行明码标价，同时加强监督检查，并提出“纳入信用体系”等具体措施。
《甘肃省机动车停放服务收费管理办法》相对比较全面系统、准确合理，具有典型代表性。
北京市规定最为简单，即“驻车换乘停车场、占道停车场（含立交桥下停车场）停车计时收费实行政府定价管理，其他各类停车场停车收费实行市场调节价”，这应该说是未来的方向。
不同类型的停车场，有的城市收费规定略有不同。对于居民小区，兰州、烟台、乌鲁木齐等出台了专门的文件，甘肃省规定较详细：“不具备协商议价条件的住宅小区机动车停放服务”由政府定价，‘具备协商议价条件’是指住宅小区已成立业主委员会，或者未成立业主委员会但经多数业主同意，能够与机动车停放服务经营管理者对机动车停放服务收费协商一致。
从长期看，居住小区的停车收费和停车位价值也应与周边公共停车场靠拢，逐步市场化。广州、深圳提出：“住宅停车场的机动车停放服务收费实行政府指导价。待具备充分竞争条件后，经市人民政府同意，可以实行市场调节价”。
7 机械式停车设施
《关于加强机械式停车设施建设管理的实施意见》——济南
《关于鼓励利用自有用地设置机械式立体停车设备的办法》——沈阳
一般来说，对机械式停车设施在审批手续、用地条件、管理要求等方面都予以明确和简化，“机械式立体停车设备属于临时停车资源，按照机械设备进行安装管理，免予办理建设工程规划、用地、环评、施工等许可手续。”“利用自有用地设置机械式立体停车设备的，建筑面积不纳入容积率计算范围，不再办理土地供应手续，免缴相关土地费用。”
8 项目审批
《兰州市城市停车设施建设项目审批工作办法（试行）》——兰州
“召开联席会议审查建设方案，审查通过后印发会议纪要或方案审查联席会议意见单，作为项目开工建设的审批手续。”
《关于简化公共停车设施建设审批的通知》——福建
“独立结构单元建筑面积不超过300平方米或者工程投资额不超过30万元的公共停车设施建设，可以不办理施工许可。”
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当前问题与个人建议
1 当前问题
（1）政策仍需要完善，打通“最后一公里”
土地分层出让细则，纳入不动产登记的具体规定，所有权或经营权的分割、转让、抵押、融资政策等，需要进一步完善。
（2）严格违停执法尚未完全到位
相对于资金支持引导，停车投资环境的改善更重要。停车执法作为投资环境改善的重要举措，尚未实施到位。
（3）建设重点——居住区停车建设尚未真正破题
2 个人建议
（1）细化、完善政策措施，打通“最后一公里”
✔ 政策性资金更好地涵盖民间资本，促进机会均等。
✔ 完善特许经营权、收费权质押等金融政策，停车设施资产证券化。
✔ 制定停车设施不动产登记细则：确定不同类型停车位产权归属，机械式立体停车库的性质以及作为不动产登记的条件和政策需明确。
✔ 用地供应的实施细则，对在划拨、出让、租地以及集体建设用地上建设公共停车场提出细化可操作的办法。
（2）常态化严格停车执法，保障有效需求
✔ 切实落实《指导意见》中确定的“在新建乃至既有社会停车场周边，要逐步减少直至取消路内泊位”。
✔ 采取一定策略，常态化严格停车执法，循序渐进不断推进。
（3）推动老旧小区、PPP模式等试点示范项目
✔ 尽快探索一套行之有效、可复制推广的工作协调机制和范式。
✔ 加快探索PPP的新模式，加大推广比较成熟的BOT模式。